Le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux a atteint ses limites, selon un rapport parlementaire

Sur LEMONDE.FR 

12.10.11 | 12h31   •  Mis à jour le 12.10.11 | 12h59

Le ministre de la fonction publique, François Sauvadet, en septembre 2010.AFP/JACQUES DEMARTHON

Le non-remplacement d'un fonctionnaire d'Etat sur deux partant à la retraite depuis 2008, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), a atteint ses limites : tel est la conclusion du rapport sur "la soutenabilité de l'évolution de la masse salariale de la fonction publique", rendu public mercredi 12 octobre par la Mission d'évaluation et de contrôle (Mec) de l'Assemblée nationale présidée par les députés Olivier Carré (UMP, Loiret) et David Habib (PS, Pyrenées-Atlantiques).

Le rapport dresse le même constat que la Cour des comptes, du Sénat et de l'Assemblée nationale dans des travaux plus récents : "La RGPP, ça fait flop ! ", résume le député Bernard Derosier (PS, Nord),  l'un des trois rapporteurs avec Charles de la Verpillière (UMP, Ain) et Marc Francina (UMP, Haute-Savoie).

La Cour des comptes avait d'ores et déjà évalué qu'en 2009, l'économie nette pour le budget de l'Etat était de 100 millions d'euros contre 400 millions initialement prévus. En 2010, elle aura été de 264 millions d'euros,  soit 180 millions de moins qu'espéré. "C'est peanuts ! ", insiste le député socialiste du Nord.

Le rapport ne remet pas en cause l'objectif fixé par Nicolas Sarkozy en 2007 : la masse salariale de l'Etat représente plus de 40 % de ses dépenses, soit 117,2 milliards d'euros. Vouloir la réduire, insiste-il, est "indispensable" pour venir à bout du déficit budgétaire. Mais il analyse les raisons qui ont neutralisé ses effets en terme financier.

"DÉPENSES NON MAÎTRISÉES"

Bien que la réduction des effectifs des agents de l'Etat s'élève à environ 120 000 depuis 2008 – et devrait atteindre 150 000 en 2012 –, la masse salariale a augmenté d'environ 1 % ces trois dernières années. "Les dépenses de personnels ont été moins bien maîtrisées que prévu", indique le rapport.

La poursuite de la hausse salariale s'explique par les compensations financières qui ont accompagné les efforts consentis par les ministères. Le gouvernement avait prévu que la moitié des économies dégagées grâce à la règle du "un sur deux" serait reversée aux agents. Le montant des "réversions catégorielles" est en moyenne "de plus 60%", résume M. de la Verpillière. "Les dérives constatées dans la mise en œuvre du retour vers les agents des économies dégagées ont fortement alerté les rapporteurs de la Mec ", souligne le rapport.

Ainsi, comme la Cour des comptes l'avait déjà indiqué, le rapport s'étonne de l'ampleur de "la prime à la fusion", liée à la création de la Direction générale des finances publiques, qui s'est élevée à 56 millions "sans que le Parlement n'en ait été informé" (la DGIFP résulte du rapprochement entre la direction générale des impôts et celle de la comptabilité publique).

MESURES CATÉGORIELLES

"Le retour vers les agents a permis d'accélerer l'acceptation des réformes", en déduisent les auteurs. Mais ils relèvent au passage que le ministère des finances a bénéficié de mesures catégorielles nettement plus élevées que le ministère de l'agriculture (9,25 millions contre 5,37 millions) alors que ses efforts en terme d'économies ont été moindres : 14,35 millions d'euros pour le premier contre 17,55 millions d'euros pour le second.

Le rapport souligne par ailleurs un "vrai risque de fuite de la masse salariale vers les opérateurs" de l'Etat qui, même s'ils sont tenus à se conformer "à la règle d'un sur deux", peuvent dépasser leur plafond d'autorisation d'emplois pour embaucher des agents non permanents.

La mission montre enfin la difficulté d'évaluer l'évolution exacte du pouvoir d'achat des fonctionnaires depuis 2008 mais aussi le retard pris dans la mise en œuvre d'une meilleure gestion des ressources humaines qui permettrait de mieux anticiper les départs en retraite et de favoriser la mobilité.

"INTERROGATIONS ET DOUTES"

Mais surtout, les rapporteurs PS et UMP font état ensemble "des interrogations et des doutes [qui] s'expriment et persistent sur la réforme suivie (…). Les conséquences ont-elles véritablement et correctement été évaluées ?", demandent-ils. Ils citent les auditions de certains hauts fonctionnaires recueillies lors de leurs travaux. Ainsi Jean-François Verdier , directeur général de l'Administration et de la fonction publique (DGAFP), a indiqué devant la Mec que "dans certaines préfectures ou sous-préfectures, on est arrivé, en terme de réduction d'effectifs , à la limite au-delà de laquelle certaines missions ne peuvent plus être remplies".

"Les logiques budgétaires pèsent de manière disproportionnée sur la définition des missions de l'Etat", insiste le rapport. Du coup, il "devient assez difficile de donner un vrai sens en terme de politique publique à la réduction des effectifs". "Nous sommes arrivés au terme des effets de la diminution mécanique du nombre de postes", relève M. de la Verpillière.

Le gouvernement a bénéficié d'une période propice avec l'augmentation des départs en retraite. Ceux-ci ont connu un pic ces dernières années. La courbe devrait redescendre avec "40 000 départs en retraite par an à l'horizon 2014-2015". Reste qu'entre l'UMP et le PS, les solutions alternatives à la RGPP divergent.

DÉFINIR LES MISSIONS

Pour M. de la Verpillière, "il arrivera un temps où il faudra s'interroger sur les missions que l'Etat devra abandonner. C'est la suite logique de la RGPP" . D'ores et déjà, rappelle le rapport, la DGAFP a indiqué aux rapporteurs que deux missions avaient été lancées : l'une  sous l'égide de la Direction générale de la modernisation de l'Etat et du premier ministre François Fillon ; l'autre à l'initiative du ministère de l'intérieur pour définir les missions "susceptibles d'être supprimées" au niveau des directions départementale des ministères.

Pour le député Derosier, "il conviendra de définir, à travers une confrontation entre les partenaires sociaux et les représentants de l'Etat et des collectivités locales, les missions de service public afin de dégager les moyens qui vont avec". Le PS mise aussi sur des mesures fiscales nouvelles pour atténuer l'effort nécessaire pour diminuer les dépenses, par temps de crise.

Béatrice Jérôme